As propostas de emenda à Constituição podem ser vetadas pelo presidente de República?

Recebi hoje de um jovem estudante a seguinte questão:

Faz alguns dias que estou com uma dúvida e não tenho a quem perguntar. Para uma PEC se tornar lei, deve-se votar na Câmara de Deputados, depois passar pelo Senado e, após, sofrer ou não o veto presidencial. Mas, com relação a maioridade penal, li em vários veículos de comunicação que se aprovado pelo Senado não cabe veto da presidente.

Então, o que caracteriza uma lei necessitar ou não de veto da presidente? São todas as PEC que precisam de passar por dois turnos na Câmara e no Senado?

A resposta é simples, mas pede uma breve introdução. Comecemos do começo. É preciso estabelecer a diferença entre a Constituição e as leis. A Constituição é a chamada “lei maior” de nossa República; é uma espécie de “regulamento geral” do funcionamento do Estado e de sua relação com a sociedade. É nela, inclusive, que está previsto o processo de sua própria modificação e da criação e modificação das leis ordinárias. As leis, por sua vez, tratam de temas específicos e têm sua validade subordinada à sua própria conformidade com a Constituição — daí ser comum dizer-se que determinada lei é inconstitucional; o que quer dizer que ela não está de acordo com a Constituição.

Tanto a Constituição como as leis podem ser modificadas. Isso se dá por meio de um projeto apresentado ao Congresso Nacional. A iniciativa do projeto, o processo de votação, a aprovação e a promulgação de uma proposta de emenda à Constituição (PEC) e de um projeto de lei (PL) são muito diferentes. As PECs são regidas pelo art. 60 da Constituição da República; os PLs, pelo artigo seguinte (art. 61). Uma PEC tende a modificar a Constituição e se integrar em seu texto já estabelecido. Um PL pode pretender modificar uma lei já existente — caso em que integrará o seu texto — ou criar uma nova, caso em que, uma vez promulgada, a lei receberá um novo número de série.

As diferenças de formalidade começam com a iniciativa, que não é universal nem em um caso nem em outro. Por exemplo, é possível que a população apresente um projeto de lei; mas ela não pode apresentar uma PEC — cuja iniciativa está reservada a um terço da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal, ao presidente da República, ou à reunião de mais da metade das assembleias legislativas (veja os incisos do caput do art. 60).

Também há distinções no processo de votação de uma PEC e de um PL. No primeiro caso (PEC), “[a] proposta será discutida e votada em cada Casa do Congresso Nacional, em dois turnos, considerando-se aprovada se obtiver, em ambos, três quintos dos votos dos respectivos membros.” (art. 60, § 2º, da Constituição da República). Então, sim, todas as propostas de emenda à Constituição devem ser votadas em dois turnos. No segundo caso (PL), “[o] projeto de lei aprovado por uma Casa será revisto pela outra, em um só turno de discussão e votação, e enviado à sanção ou promulgação, se a Casa revisora o aprovar, ou arquivado, se o rejeitar.” (art. 65 da Constituição). Por ‘casa’ entendam-se a Câmara dos Deputados e o Senado Federal. Caso uma das casas emende o projeto, ele retornará à outra, para nova votação (cf. parágrafo único do art. 65).

Por fim, há também distinções em relação à possibilidade de veto. Em resumo: um projeto de lei aprovado pode ser vetado pelo presidente da República; um projeto de emenda constitucional, não. O art. 60, § 3º, da Constituição diz que “[a] emenda à Constituição será promulgada pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, com o respectivo número de ordem.“. Ponto final. Não se diz que a PEC aprovada será encaminhada à sanção presidencial. O projeto de lei, sim, uma vez aprovado pelo Congresso Nacional, será encaminhado ao Poder Executivo. É o que diz o art. 66 da Constituição: “[a] Casa na qual tenha sido concluída a votação enviará o projeto de lei ao Presidente da República, que, aquiescendo, o sancionará.

Como a chamada “redução da maioridade penal” busca a modificação do art. 228 da Constituição da República (que atualmente diz que “[s]ão penalmente inimputáveis os menores de dezoito anos, sujeitos às normas da legislação especial.“), a modificação é veiculada em uma proposta de emenda constitucional (PEC). Trata-se, no caso da PEC n. 171/1993, cuja tramitação pode ser acompanhada aqui.

A pergunta que nos surge é: por que um PL está sujeito ao veto presidencial e uma PEC, não? Rigorosamente falando, trata-se de uma opção do Constituinte. Mas essa opção não é meramente arbitrária; está fundada na natureza da Constituição, que é em sua origem obra do Poder Constituinte. Como é o Poder Constituinte — do qual foi investido o Congresso Nacional na época da Assembleia Nacional Constituinte — quem legitima a investidura e o exercício da Presidência da República, compreende-se que esta última não possua poder de veto das modificações propostas à Lei Maior.

Para que fique mais claro, é possível dizer que quando o Congresso Nacional discute um projeto de lei, ele age como legislador ordinário, como um dos três poderes da República. Porém, quando se discute uma proposta de emenda à Constituição, ele veste o seu melhor terno e incorpora as funções de Poder Constituinte — um poder que está, virtualmente, enquanto tal, relativamente acima do Poder Executivo, que é por ele (Poder Constituinte), literalmente, constituído.

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